工商登记审核的关键
从一起工商败诉案中看如何把握登记审核关(
从一起工商败诉案中看如何把握登记审核关
工商机关是企业登记主管机关，肩负市场主体的准入职能。市场经济转型期 ，做好市场主体的准入工作，意义重大。
近期，在查处一家公司违法行为时，查阅了该企业的登记原始档案，登记机关工作人员对审核工作颇有感触，客观上有注册登记审查员少、工作量大、业务繁杂的现实，在政府提倡优化服务环境、简化审批环节、缩短审批时限的政策背景和《行政许可法》高效、便民服务的立法精神影响下，登记审核过程中不可避免会“失判”，以至于在行政诉讼中单位败诉，工作人员也可能因渎职给自己带来牢狱之灾。
并非危言耸听，记得我在基层分局当分局长时就遇到过，那时办照是要基层分局初审、分局长签名后才报县局审核下发执照的，有一当事人在我辖区按正常程序领到执照，但在日后的经营过程中，该公司负责人因虚开增值税发票被检察机关拘捕。检察机关就认定我们工商机关工作人员在办理登记工作中应该有渎职的行为。当时就对我进行立案，查找渎职的种种依据，当检察官告诉我对我立案的依据时，没让我当场晕过去，经过纪检同志敬业工作，在众多的工商法规中找，在大量的工作制度中查，我记不得在哪个我们工商内部工作要求中，确实有要求工作人员在企业登记注册后的六个月内对新办企业进行回访。就是这个制度检察机关认为我渎职，没有履行回访的职责，才促成该公司违法的发生。当然事后检察机关因我没有在这起虚开增值税发票案件中有“腐败”的记录和我“认罪”态度诚恳，给予撤诉处理。
那么我们工商在企业登记审查过程中究竟履行什么义务，承担什么责任？如何把握登记审核工作，减少诉讼风险，这是我们工商人需要认真探讨的问题。
我认为首先要有自我保护的意识，其次是政治的敏锐性，再就是掌握审核的实质内容（后面就这方面谈谈我的看法，仅供参考）。
让我们先看看近期一起法院判工商败诉的因登记审核把关不严的案例：
违法颁发《营业执照》 工商局败诉被判赔89万
中国法院网讯 (曾庆朝李涛王倩) 河南省平顶山市鲁山县工商行政管理局（以下简称为鲁山工商局）在行政事务管理中，违法行政，致使一煤矿矿主的合法经营权被非法转让，造成巨大的经济损失，被煤矿主一怒之下，告上法庭。要求法庭判令其赔偿经济损失2.5亿元人民币。今日，河南省南阳市中级人民法院终审审结此案，被告鲁山县工商局被两审法院判决败诉，并被判向煤矿主王大锁赔偿总损失的40%，共计896520元。
煤矿命运一波三折
平顶山市鲁山县梁洼镇煤矿资源十分丰富，煤炭是当地经济飞速发展的主渠道。1995年12月1日，该镇北郎店村，现年62岁的居民王大锁取得了位于该镇北店村四矿的煤炭生产许可证，并开始进行煤矿投资生产。王是个老实巴交的农民，但不擅长搞经营。2002年5月18日，王将该矿委托给当地的大能人杨建国经营管理，后双方因委托合同纠纷，王经过民事诉讼，最终人民法院解除了他与杨之间的委托合同，收回了煤矿经营权。
可是事情没有就此结束，2003年7月13日，王大锁与当地的又一能人王焕伟签订煤矿承包协议书，内容为：甲方王大锁，乙方王焕伟。乙方给甲方按15%提成，以后矿上经营事务甲方王大锁不得干预。
然而，2004年1月15日，王焕伟以王大锁的名义与第三人马喜签订北店四矿资产转让书，将北店四矿又转让给马。后经认定，转让协议上所谓“王大锁”的签字并非王大锁本人所签，是一个地地道道的假协议。
申请赔偿遭拒绝
2004年3月30日，马喜持北店四矿资产转让协议等材料向鲁山工商局申请个人独资企业变更登记。2004年4月19日，鲁山工商局为北店四矿颁发了投资人为马喜的《个人独资企业营业执照》。2005年12月16日，鲁山县人民政府下文要求，决定对包括北店四矿在内的31个已经注销采矿证的煤矿实行关闭。2005年6月11日，北店四矿与北店村福达煤矿签订了资源整合协议，协议约定，双方两个煤矿整合为一个煤矿，拟定企业名称为“鲁山县伟业煤业有限公司”，马喜作为北店四矿的代表人在协议上签名。2010年2月16日鲁山县人民法院作出行政判决书，判决撤销鲁山县工商局2004年4月1日为北店四矿颁发的投资人为马喜《个人独资企业营业执照》。鲁山县工商局不服，提出上诉。2010年11月10日平顶山市中级人民法院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。与此同时，鲁山县国土资源局干部张国安、李中海，鲁山工商局干部董会生、安国庆、王新军，因在办理北店四矿的采矿转让许可和工商注册登记时因未正确履行职责，被平顶山市新华区人民法院以玩忽职守罪判处有期徒刑。在张国安、李中海的刑事判决书中人民法院认定二人因玩忽职守造成王大锁600万元的重大损失，在董会生、安国庆、王新军的刑事判决书中认定该三人因玩忽职守造成王大锁224.13万元的个人财产损失。2010年12月8日王大锁向鲁山县工商局提出行政赔偿申请，要求工商局赔偿因其失职给其造成的经济损失共计2.5亿元人民币。鲁山县工商局经过几个月审查后，告知王大锁称其申请赔偿缺少相关证据及法律依据，于2011年3月8日作出不予赔偿决定。
法庭之上还强词
2011年4月28日，王大锁在河南针石律师事务所律师郭希芳律师法律帮助下，一纸诉状将鲁山县工商局告到了河南省高级人民法院，请求省法院审理后判决被告鲁山县工商局赔偿其经济损失2.5亿元人民币。
2011年7月10日，因案件影响重大，索赔标的全国罕见，河南省高级人民法院经过慎重研究，指定该案由河南省南阳市卧龙区人民法院异地审理。
2011年7月15日，南阳市卧龙区人民法院立案后，迅速将起诉副本发送被告，此案很快进入了审判程序。
哪知，被告鲁山县工商局接到法庭应诉后辩称：2003年6月9日，原告因无力经营，将北店四矿的生产经营权交由王焕伟，并承担该矿的安全责任及债权债务。2006年3月3日因王焕伟未按协议支付款项，王大锁向平顶山市中级人民法院提起民事诉讼，要求王焕伟支付承包提成款，终止承包协议。从以上事实可以证明自2003年6月9日至2006年6月18日平顶山市中级人民法院开庭审理时止，该矿一直在王焕伟手中正常经营，为此，王大锁不具备原告主体资格。从2004年4月至2006年6月18日平顶山市中级人民法院开庭审理，到2005年12月北店四矿被鲁山县政府关闭，王焕伟仍在承包经营的有效期内，原告无权利要求行政赔偿。工商登记只是对经营者合法经营资格确认，是一种经营身份的确认，不是所有权的确认，所以不会使企业的所有权改变，企业资产的转移应由双方依法转让。我国目前没有一部法律规定工商登记就是所有权登记。相反，《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第三十七条规定，登记主管机关核发的营业执照是经营单位取得合法经营的凭证。因此，工商登记不会造成所有权人财产的转移。综上所述，我局没有给原告造成任何直接经济损失，原告即使有损失，也是承包人没有按约履行给付义务，与我们工商局没有任何因果关系。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
一审判赔89万余元
南阳市卧龙区人民法院行政审判庭审理中另查明，王大锁为与王焕伟承包合同纠纷，于2006年6月向平顶山市中级人民法院提起民事诉讼。王大锁的诉讼请求为：1、请求终止双方之间的承包合同；2、请求被告王焕伟返还北店四矿；3、请求被告王焕伟支付承包金100万元。该案现中止诉讼。
2012年8月18日，因案情重大，经河南省高级人民法院批准延长三个月。2012年11月18日，南阳市卧龙区法院经审理后认为：
1、《中华人民共和国赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使职权时造成公民法人财产损失的，受害人有取得赔偿的权利。”《中华人民共和国行政许可法》第七十六条规定：“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给与赔偿。”被告鲁山县工商局在办理北店四矿工商变更登记时，在原个人独资企业营业执照投资人王大锁没有签署变更登记申请及委托书的情况下，违法将北店四矿登记在马喜名下。该变更登记行政行为因违法已被鲁山县人民法院（2006）鲁行初字第043号和平顶山市中级人民法院（2010）平行终字第65号行政裁决撤销。变更登记行政行为具有行政许可、行政确认性质，因此给原告造成的财产损失依法应当赔偿。
2、关于赔偿数额问题。平顶山市新华区人民法院已生效的刑事判决书中认定张国安、李中海二人因玩忽职守造成王大锁600万元的重大损失，对董会生、安国庆、王新军的刑事判决书中认定三人因玩忽职守造成王大锁个人财产损失224.13万元。对张国安、李中海的刑事判决书在评判时均认为“剥夺了王大锁的采矿权”。可见600万元考虑了矿产资源价值的因素。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第(二)项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”而行政许可法第（二）项规定的就是限自然资源开发利用等行政许可事项。因此不能把600万元作为赔偿依据。对董会生、安国庆、王新军的刑事判决书中，法庭认定三人因玩忽职守造成王大锁个人财产损失224.13万元可以作为赔偿依据。理由是，刑事判决书在评理部分对该数额进行了充分论证，然后认定“造成被害人王大锁实际损失为2241300元”。被告鲁山县工商局提交的证据效力明显低于已生效的刑事判决书的效力，法庭依法不予采信。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条规定：“被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程中和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。”王煥伟以王大锁名义签订的转让协议也是导致被告鲁山县工商局错误登记的原因之一。原告王大锁已就北店四矿的承包合同纠纷将王煥伟诉至平顶山市中级人民法院，该案至今尚未审结。故本案与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任的规定，适当赔偿数额。以承担2241300元的40%赔偿责任为宜，赔偿原告896520元。其他损失应在另案中确定。原告诉讼请求为两亿五千万元，明显超出实际损失部分的请求法庭依法不予支持。
3、原告王大锁所举鲁山县伟业煤业有限公司购买炸药信息资料及该公司在河南省国土资源厅备案资料不能证明北店四矿在被告变更登记在马喜名下时的价值，其运用的采煤数量计算方法是纯理论运算，没有考虑巷道、风井、岩层等因素，不能作为计算财产损失的依据。同时，鲁山县伟业煤业有限公司系重组企业，拥有多个矿井，不能将该公司的资产与北电四矿等同。故原告所举的计算财产损失的证据法庭不予采纳。原告申请法院委托专门机构对北电四矿开采现场进行勘验，并对煤矿实际生产量作出鉴定。该申请忽视了北电四矿先后由王焕伟、马喜、鲁山县伟业煤业有限公司投资经营的事实，即使现在作出勘验、鉴定结论，也不能作为计算原告财产损失的依据。对此申请法庭依法不予支持。
4、被告鲁山县工商局以申请人提供虚假材料，致使工商登记错误，工商登记机关不承担赔偿责任的辩解与国家赔偿法、行政许可法及相关司法解释的规定相悖，法庭依法不予采信。
为此，经合议庭合议，并报经该院审判委员会讨论，判决鲁山县工商局在判决生效后十日内赔偿王大锁财产损失896520元。
都不服判被驳回
2012年11月30日，一审判决下发后，原告王大锁认为应当全赔。被告鲁山县工商局认为，王大锁不具备一审原告主体资格；造成错误变更登记的原因是，申请人提供虚假登记所致，工商机关不应承担赔偿责任；均提出上诉。
2013年3月14日，南阳市中级人民法院经公开审理后认为，作为原个人独资企业营业执照确定的投资人，王大锁认为争议的变更登记行为侵犯合法权益而提起行政诉讼主体资格是适格的，上诉人鲁山县工商局在办理北店四矿工商变更登记时，在原个人独资企业营业执照投资人王大锁没有签署变更登记申请书及授权委托书的情况下，将鲁山县梁洼镇北店四矿登记在马喜名下，显属违法。且该变更登记行为已由平顶山市中级人民法院(2010)平行再终字第1号生效行政判决予以撤销。在行政管理过程中，因行政机关违法行政行为而导致当事人合法权益受到损害的，权利人有权依照国家赔偿法的规定取得相应的赔偿。故争议的变更登记行为给上诉人王大锁造成的财产损失应当依法予以赔偿。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条、《中华人民共和国行政许可法》第十二条第(二)项的规定，结合本案案情，应当按照上诉人王大锁实际投入的损失确定补偿数额为宜。故按照人民法院已生效的对董会生、安国庆、王新军因玩忽职守造成王大锁个人财产损失224.13万元的刑事判决作为赔偿依据是适当的，中院依法予以采信。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条规定：“被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任”。本案中，王焕伟以王大锁名义签订的转让协议，是导致上诉人鲁山县工商局错误变更登记的原因之一。王大锁也以北店四矿承包合同纠纷为由，将王焕伟诉至平顶山市中级人民法院。故一审判决鲁山县工商局承担40％赔偿责任判决赔偿王大锁896520元损失是适当的。剩余损失王大锁可另寻救济渠道予以解决。上诉人王大锁请求赔偿2.5亿元的计算方法不严谨、且明显超出实际损失，无事实和法律依据，其请求中院不予支持。上诉人鲁山县工商局上诉称，致使变更登记错误的主要原因是申请人提供虚假材料所致，其不应赔偿的理由，因受生效判决羁束，且不予赔偿与法相悖，中院不予支持。故二上诉人的上诉理由均不能成立，中院均不予支持，一审判决事实清楚，程序合法，处理适当，应予以支持。案经合议庭合议并报中院审判委员会讨论决定，遂作出了：“驳回上诉，维持一审的终审判决”。
我从四个方面谈：
一、工商审核的依据
公司登记的行政审查是指，公司登记机关依法对公司申请登记事项进行审核、检查，以决定是否予以登记的行为和程序《公司登记管理条例》规定，公司登记由公司提交法定代表人签署的申请书、委托代理人证明等材料及“国家工商总局规定提交”的其他文件。该规定明确赋予了国家工商总局规定提交材料范围的法定权力。
审查申请材料是工商注册登记工作的重要内容，在依法审查时应当同时结合具体实际作出是否登记的决定。
二、工商审核的形式
理论上，公司登记的审查方式主要有三种，即形式审查、实质审查、折衷审查。所谓形式审查，是指行政机关仅对申请材料的形式要件进行审查，即审查申请材料是否齐全，是否符合法定形式，对于申请材料的真实性、有效性不作审查。所谓实质审查，是指行政机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。所谓折衷审查，即介于形式审查和实质审查之间，登记机关有实质审查的权利，但不负有实质审查的义务。
1988年《企业法人登记管理条例施行细则》第55条规定审查程序主要为：“审查提交的文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性、有效性，并核实有关登记实事项和开办条件”。2002年12月1日国家局96号令修订的《施行细则》第53条将审查程序规定为“审查提交的文件、证件和填报的登记注册书是否符合有关登记管理规定，并核实有关登记事项和开办条件”，
《行政许可法》、《公司登记管理条例》均规定：申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理并当场准予登记。何为“申请材料齐全，符合法定形式”？《企业登记程序规定》第九条规定“申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料”、“申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范”，从上述规定可以看出，只要申请人提交了符合“提交材料规范”要求的全部材料且材料在内容、格式上符合规定，登记机关就应当受理并当场准予登记，至于材料内容的真实性并未要求登记机关行使审查的职责。《行政许可法》第三十一条、《公司登记管理条例》第二条、《企业登记程序规定》第八条均已规定:申请人对所提交材料的真实性负责。所以，工商机关在审查材料时应当主要采取形式审查的方式，而非实质审查方式。
三、审核登记中法律责任。
《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》及其施行细则明确规定，办理企业登记时提交虚假证明文件或者采取其它欺诈手段，取得登记的，由登记主管机关责令改正，并处罚款；情节严重的，撤销登记，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，申请人提交申请材料和证明文件真实性的责任应由申请人承担，登记机关不承担相应的责任。2000年 10月国家局关于《公司登记机关是否应对法定验资机构出具的验资报告的真实性承担审查责任问题的答复》（工商企字〔2000〕247号）明确指出“因验资证明内容不真实所引起的法律责任和后果，应由其验资机构承担”，公司登记机关只审查是否合法有效，是否属于法定的验资部门出具，而不承担验资报告真实性责任。如果材料不符合法定形式而通过审查，应是登记人员责任。也许是一朝被蛇咬，终身怕径绳，在我们所有的由工商提供的登记材料中，我们的上级部门还是考虑的比较周到的，早在表格中对填写作了要求，就拿前面这个案例来说，如果是代办人来办照，在表格中就要求提供委托书，并有粘贴代理人的身份证复印件的地方。如果按照表中的所填的项目空格真实的写入，我想我们工商局败诉是不可能的。
四、工商审核的适度及补救
形式审查是对提交的文件、证件的完备性、有效性进行的审查，但从目前的登记机关实践看，不少登记人员对完备、有效的理解有所偏差，认为自己的责任仅仅是材料“有”即可，对材料是否“全”且“有效”疏于审查。如对验资报告审查，仅仅审查是否提交验资报告，是否盖有审验单位公章，而对该验资报告是否符合《注册会计师法》、《独立审计实务公告第1号—验资》的有关规定不予审查或审查不严，对提交的验资报告是否超过90日审查不严。虽然审验部门承担对审验结果的不实责任，但登记机关有权对认为不实的验资报告提出置疑，认为必要时，可以要求企业提交银行出具的出资证明、实物转让清单、专利证、商标注册证、土地使用权证明、资产评估报告及评估结果确认书或者股东、发起人认可证明等材料。所以，形式审查也要求登记人员对相关知识有一定程度的了解，否则就会被别有用心的人轻而易举地蒙混过关。
即使是形式审查，也要尽到合理注意义务，不能以形式审查为由推卸其应当承担的过错责任，尤其是对于一些常识性、有明显错误或瑕疵的情况，在形式审查中就应当予以注意,并得以纠正。如：同一股东在同一份申请材料中签名前后明显不同或所签的姓名出现错误，即涉嫌代签名，这些情形工商登记机关就不能以形式审查为由要求不承担过错责任。另外，由于办理工商登记通常具有延续性，因此工商登记机关在审查该次申请材料时，亦可结合先前申请材料中的签名，若本次申请材料中的签名明显与前面所签不同或所签的姓名出现错误，即亦涉嫌代签名，这种情形下，工商登记机关亦应当尽到其合理的审查注意义务。
当出现需要实质审查事由的情形时，登记机关必须遵循的审查程序，法律法规提出了相关要求。《公司登记管理条例》第五十二条、五十四条规定：申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当核实并在15日内审查完毕、作出是否准予登记的决定。《行政许可法》第三十四条规定：根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。《企业登记程序规定》也作出了上述同样的规定，仅增加了一个审查人员审查完毕后，提交《申请材料核实情况报告书》的程序。遗憾的是而对于哪些情况需要予以实质审查、实质审查的具体操作规则是怎样的等，都没有进行明确规定。
实践中，一些公司登记机关采取必须申请人本人到场办理公司登记事项的工作制度。笔者认为，这种做法不符合法律规定。申请公司登记行为属民事法律行为，而委托代理度是民法的基本法律制度，在法律、法规没有禁止性规定或特别规定的情况下，公司登记机关不能基于诉讼风险的考虑，强行要求申请人必须亲自到场办理公司登记申请，从而确保登记行为的真实性。
2015-12-22 10:42:23 浏览：
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